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我们这行都说「土地政治」等于「地方政治」

发布时间:2020-07-10   浏览量:479   

 

我们这行都说「土地政治」等于「地方政治」

土地徵收有六大要件:法律形式规定、促进公共利益、必要性、比例性、最后不得已手段及完全补偿,执行土地徵收前,必须符合这六项要件,缺一不可。

「徵收六要件」最重要的精神就是要约束公权力,不让政府随意进行浮滥徵收。事实上,当政府财政出现严重赤字时,政府其实应该以加税而不是以徵收土地的方式来弥补财政的空缺,但是因为现阶段人民不喜爱加税,政治人士担心加税会影响他们的选票,所以不以提高税赋的方式扩充财务,地方政府则更是以侵害基本人权的「土地徵收」来解决问题。

「法律形式规定」的学术名词是「法律保留原则」。土地徵收一定要有法律明文规定,符合规定才能启动徵收。但目前法律的规定相当模糊、抽象,尤其是对「区段徵收」的规範几乎无所不包,有待未来修法。

公共利益是抽象的词彙,是法律不确定的概念,它的内容必须透过正当的法律程序,由大家共同来定义与形塑,并且其内容也会随着时间而有所转变。例如,县市政府常用盖学校的名义徵收土地,盖学校属于公共利益,问题在于真的有盖学校的需要吗?现在又是少子化年代,校地的需求不增反减,因此近年也涌现收回土地的争议。

土地徵收必须严谨评估是否有必要徵收──所欲兴办的事业是否确实需要,所需要的土地为多少等,都必须经过非常严谨的评估。以苗栗大埔案为例,刘政鸿县长执意进行徵收的理由,乃是因为「群创光电」需要土地,也提出了「投资意向书」。如今土地徵收了,「群创光电」却没有进去设厂或兴办原本承诺的事业,这表示当初的兴办事业根本是虚假的。

《行政程序法》第七条第二项规定:「有多种同样能达成目的之方法时,应选择对人民权益损害最少者。」 如果真的要徵收土地,也必须尽量降低对人民利益的损害,而不是随手框出土地的範围,想要多大就多大。例如南铁地下化就是一个例子,倘若有不徵收或减少徵收也能够达成铁路地下化的选项时,政府就不应该随意启动东移的土地徵收。

民主宪政国家都把徵收视为最后迫不得已手段,所以「土地徵收」的案子相当少,我们说「土地徵收」是尚方宝剑、屠龙宝刀,不能轻易出鞘。台湾却「把宝刀拿来当菜刀」,这是不对的,不符合「最后迫不得已手段」的要件。

台湾的「土地徵收」如此浮滥,与过往的威权独裁统治及土地改革历史息息相关,是政府从 1953 年「耕者有其田」沿袭至今的恶例。解严之后,地方政府因为需要弥补财政缺口及满足地方派系土地投机炒作的需要,「土地徵收」的操作更是变本加厉。

在前述五个要件都符合的情况下,最后才会进入「完全补偿」的阶段。而我国「土地徵收」目前的补偿金额,虽然法律规定是以「市价」为準,但是,这个「市价」却又由地方政府的地价评议委员会完全操控,也就是说,「市价」是由市政府所决定的市价,而不是一般买卖交易市场的市价。因此现行的作法,大概是以公告现值为依据,加四成予以补偿,这和真正的市价有一大段差距,属于「相对补偿」,而不是「完全补偿」。

「区段徵收」最重要的核心,是土地使用项目的变更,对于想炒作土地的人来说当然很乐意,但务农者未必欢迎。也会有不想继续务农的地主,愿意退让部分权益,趁「区段徵收」的机会,让农地变成住宅用地或商业区。但不管是「一般徵收」或「区段徵收」,都有人赞成、有人反对,关键还是要回到徵收的六个要件。

可是政府时常只符合了「法律形式规定」这一项,就开始徵收,之后就直接跳到第六项的补偿,也就是只谈第一项和第六项,几乎完全忽略了第二项至第五项。正确的做法是,符合全部六项徵收要件之后才可进行徵收。

在此举一个其他国家的例子。我在政大担任系主任时,曾经两度邀请德国慕尼黑工业大学学者马格尔(Holger Magel)和德国巴伐利亚自由邦 Weyarn 镇长佩尔泽(Michael Pelzer)来政大交流。在第二次访台时(2014年),两位学者分享德国的「土地徵收」经验──巴伐利亚自由邦虽有「土地徵收」的法令,但因为「土地徵收」有严重侵害基本人权的疑虑,政府其实很少使用,大都用「以地换地」的方式取得公共用地,而换地的比例竟然是 5:1──用五倍大的土地,交换地主的土地,但交换的土地未必在原址。

德国政府也会直接购买或以重划的方式与原地主换地,当然要符合法律、公共利益、必要性、比例性等要件,土地所有权人也较能体谅接受。到现在德国政府仍持续购买土地,因为德国有「土地储备制度」,规定德国农民要出售土地时,市政府或乡公所有优先购买权,因此德国政府才能持有很多公有地,当有需要时就可以用公有地和地主交换土地。台湾其实也有很多国有地(如台北华光社区),也可以和被徵收者换地,但是政府觉得不划算。

《宪法》第十五条保障人民的财产和生存权,而《宪法》第二十三条则规定:为促进公共利益,可以剥夺人民财产权。「公共利益」是抽象的词彙,也是法律不确定的概念,因此,如何决定、定义、诠释「公共利益」,是都市计画及公共政策研究中最核心的课题。

在威权时代,我们让专家及少数行政官僚所组成的委员会来决定什幺是公共利益,现在依旧不变,还是透过如都市计画委员会、土地徵收审议委员会(现改名土地徵收审议小组)来决定大多数人的权益。

我们以为专家代表客观中立,让社会误以为这些委员会都是由专家组成,但不论是中央或地方政府,都很少对外说明:政府官员在委员会中大概占多少比例?虽然政府宣称,官员在委员会中并非多数,但其实他们才是实质多数。事实上,一个委员会中,行政官僚的数量就将近一半,政府只要能再掌握少数的委员,就能够球员兼裁判,不管什幺计画,都能通得过。

「一般徵收」与「区段徵收」都被归类在「土地徵收」的大项底下。「一般徵收」只能领钱,也就是现金补偿,如南铁地下化案;「区段徵收」则可以选择领土地或领钱,如苗栗大埔案。台湾的「区段徵收」是徵收农地,将农地变更为建地或住宅区、商业区,再依徵收当时的土地总价,换算等值的土地领回,称做「抵价地」。

我原本对「区段徵收」并不十分了解,后来因为介入大埔案而深入探讨「区段徵收」,才赫然发现「区段徵收」本身的定义很有问题。早期《土地法》就有「区段徵收」这个名词,但没有定义,只写着「全区徵收,规划开发」。直到1986年修改《平均地权条例》,才在修正前言的解释栏中对「区段徵收」进行定义:「政府强制民间一定要参与的土地合作开发事业。」

虽然条文这幺写,但政府徵收时却只强调后面那句「土地合作开发事业」,让徵收看起来像是民间的「合建」,一方出地、另一方出资金和技术,事成后再依比例分配,却不谈前面那句「强制参加」。「合作开发事业」应该是可以谈条件,直到双方合意接受,「区段徵收」则没得谈。政府「强制」人民参加,又宣称是「合作」开发事业,实在是很矛盾。

「强制」是一只藏在背后的手,「合作开发事业」则是摆在前面虚假的幌子。美其名是「共享开发利益」,但它的本质其实是「徵收」;既然本质是「徵收」,就必须符合前述的「徵收六大要件」。但政府却强调这是「土地合作开发事业」,与「徵收」不同,所以不需符合徵收要件,这是最关键的事情。

政府内部有一批人长期与建商财团同声应和,希望将「区段徵收」从《土地徵收条例》中移除,单独另订法则,他们认为「区段徵收」不是「徵收」,是合作开发事业。但是,我们的观点是,「区段徵收」的本质还是「徵收」,目前也仍然制订在《土地徵收条例》里。我认为应该废止「区段徵收」,而不是独立出来成为另一个法,既然它的本质是「徵收」,何必遮遮掩掩地骗人?

关于土地的非法使用,台湾并不欠缺管理的法令,缺的是政府的执行力,尤其是地方政府。其实法令都有很严格的规定,可以拆除违规的工厂、恢复原状,但长期以来地方政府都不做,地方政治人物做的很多事情都是在「乔」这些土地违规使用,地方首长又和派系紧密连结,虽然有法令规定,但仍然无法好好落实。

我们这行都说「土地政治」等于「地方政治」,地方首长主要就是透过土地治理来掌控地方。

为何台湾经济无法起来?很大的原因是太多资金都压在房地产。举一个例子,最近我参加喜宴时,与台大电机系、交大电子系等工科背景的朋友同桌,才发现很多人后来都在做土地开发,因为太好赚了。「土地开发」是好听的讲法,其实就是「土地炒作」。他们不在台湾而是在中国从事开发,他们对上海房地产的情况一个比一个熟悉,令我非常惊讶。他们知道我在地政系教书,居然异口同声说要来系上请教房地产的投资。我请他们千万不要来,一来我真的没有内线消息,二来也不好意思对他们说,我是专门在「打房」的。

「都市更新」的问题很大,我们现在做的根本不是「都市更新」。例如士林文林苑的基地面积都很小,怎能说是「都市更新」?充其量只能称为「住宅改建」。一般来说,「都市更新」的土地面积比较大,而且适用在需要更新的老旧地区,例如万华、大稻埕。现在的「都市更新」,却专挑交通便利、地价高的地方,例如敦南诚品,那栋房子明明还很新、很强壮,需要「都市更新」的原因是为了改建的利益,要容积、要盖高楼层赚钱,事实上只能算是「建筑物更新」。

台湾的「都市更新」和「都市计画」是脱节的。一般而言,发动「都市更新」之前要先有「都市更新计画」,划定需要「都市更新」的区域,但台湾却不这幺做。

台湾大概有九成以上的「都市更新」都是依照《都市更新条例》第十一条,由建商自行划定更新单元,而建商本身却也是「都市更新」实施者。都更的区域与更新单元都是由建商自己去找、自己划更新区域,所以「都市更新」的区域大都选在地点好、交通便利、地价高的地区。很少「都市更新」的案子选在万华区或大同区,这与协助老旧社区的观念是脱节的。

虽然士林文林苑是「都市更新」,但本质是「徵收」,徵收的过程并不符合前述的徵收要件,而且侵害了人民财产权、生存权及人性尊严。自从文林苑事件之后,就没人敢碰「都市更新」了,因为现在要做「都市更新」,往往需要全部的人都同意。大法官〈七○九号解释文〉说《都市更新条例》中有三个条文违宪,《都市更新条例》的修法已经进行三年,早就应该完成,但因为牵一髮动全局,所以一直修不出来。

2016年初,很多建商藉着台南地震,要求儘快办理都更。甚至《苹果日报》新春第一篇社论就是谈都更,文中把反对者骂得很难听,说骂他们是钉子户、毒瘤,整篇社论的遣词用字非常恶毒,立场偏颇。事实上,我们不是反对都更,而是要有完善的法律制度做为基础。现在立法院还在修法,怎幺就急着给人戴上「反对者」的帽子?建商本来就是报纸最大的广告商,他们先製造论述、施压,政府被逼着配合,人民也没得选择。

苗栗大埔是「区段徵收」的案例。位于苗栗大埔公义路与仁爱路交角的「张药房」,过去因为公义路的拓宽就已经被徵收过二次,土地和房屋像切豆腐一样的一次次被割去,土地面积也从原先的二十几坪徵收至最后的六坪,「张药房」就座落在这仅存的六坪土地之上。这一次又因竹南科学园区周遭农地的炒作开发,政府狠心动用都市计画及区段徵收手段,连这最后的六坪也不得保留。难怪地方人士感叹道:公义路既没公义,仁爱路也没仁爱!

张森文自认做为一位父亲,护家是他的责任,常常因为无法保护妻子儿女及「张药房」而深切自责。但是对方的力量实在太大了,从里长、邻居、地方派系到苗栗县府屡屡撂下狠话,加上县长刘政鸿动用公权力,警察和便衣不时出现在「张药房」周遭,让张森文承受非常大的压力,原本健康的身心慢慢出现病徵。发病时,时常杯弓蛇影、疑神疑鬼。

在潘建志医师的协助下,农阵的年轻朋友陪他到台北新光医院就医。在拆屋的前几天,张森文因为担心来协助的老师和学生可能会受伤,情况更加恶化,不得不连夜送他北上住院医治。张森文的家,就在他住院的时候被拆了。我到医院看他时,只见他整个人捲缩在病床上,两眼无神,反应相当迟缓。

后来他病情逐渐好转,出院后我开车送他回家。之后没多久他就过世了。张森文先是失蹤,知道他的尸体已被发现时,我马上开车南下,进屋后看到他七孔流血,血流不止,实在让人非常非常难过。

张森文本来就很胆小,刘政鸿又把他欺负到生病,所以他生前很怕刘政鸿。当刘政鸿要来祭拜张森文时,他太太非常反对。我们在门口向刘政鸿转达:「家属不欢迎,县长请回。」竹南分局副分局长为首的警察竟排成队形开始往前顶,一边把我们顶向旁边,嘴里还一边喊:「要理性」,不理性的明明是警察和刘政鸿!后来詹顺贵律师叫家属把铁门拉下来,拉下之后,刘政鸿知道不可能进去,这才离开。

不久后,大埔案朱阿嬷的儿子朱炳坤,在帮林淑芬委员站台时突然倒下,当时以为他只是昏倒,没想到竟然就过世了。参加反徵收运动后,我已经写了三篇哀悼文。第一篇是湾宝洪箱姊的先生张木村,第二篇是哀悼张森文,第三篇就是朱炳坤。参与这些活动真的让人非常受伤,我总是提心吊胆,不知道什幺时候要写下一篇哀悼文。「反台南铁路东移自救会」很多朋友身体都不好,我认识的长辈就已经走了两位,很多人现在也都患有重度忧郁症。

政府并不知道,虽然这些人看起来活蹦乱跳,其实都受伤很重,而且都是心理的伤,并不只是金钱上的损失而已。在我和他们长期的接触中,可以看到他们的转变有多大。土地被徵收的人,心理都患了重大疾病,可惜没有人研究土地被徵收者或即将被徵收者,内心所受到压力,以及因此引起的疾病,有一些人甚至罹患癌症,这绝对和压力有关。

其实被选定徵收的地方,都是地点很好的地方。苗栗大埔、湾宝、竹东芎林二重埔的土地徵收,都在高速公路附近,开发价值特别高。这就是土地徵收的最大问题,徵收目的不是为了公共利益,而是要攫取土地使用变更后所创造的利益。然而,每个人对土地价值的认知不同,并不是所有人都将土地视为「金钱」,土地也不全部等于金钱,期待台湾对于土地价值的理解,能更宽广、更丰富、更多元。

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